Prof. Krystyna Pawłowicz: Koń trojański w polskim prawie


buzek-schetyna-ziolkowskiPrawo unijne obowiązujące bezpośrednio, autonomicznie w Polsce oraz żyjące w modyfikowanym nim prawie polskim czyni szkody równie wielkie, jeśli nie większe niż patologie komunistyczno-socjalistyczne okresu PRL

Koń trojański w polskim prawie

Dwutorowość prawa obowiązującego w Polsce jest wyjątkowo szkodliwa dla suwerenności i spoistości państwa polskiego, gdyż każdy z dwóch obowiązujących równolegle porządków prawnych: polski i unijny, realizuje sprzeczne względem siebie interesy.

Państwo polskie jest w stanie administracyjnego, gospodarczego i moralnego rozkładu. Licznym patologiom podlega też polskie prawo, co intuicyjnie wyczuwają przeciętni ludzie, ale też stosujący je urzędnicy państwowi różnych szczebli.

Wytyczne od partii

Tradycyjnie podstawowymi funkcjami prawa są porządkowanie i regulacja relacji między ludźmi; pełni ono też m.in. funkcję państwo- i kulturotwórczą.

Okres PRL, tj. ustroju socjalistycznego (komunistycznego), oceniany był w nauce jako czas kryzysu prawa, którego najważniejszym przejawem był ogromny zakres regulacji wszystkiego i w sposób dogłębny. W samej gospodarce państwowej centralnie planowanej obowiązywało około 15 tys. normatywów i wskaźników wprowadzonych różnymi regulacjami. Wykonywanie najdrobniejszego zajęcia w gospodarce prywatnej wymagało osobnych, licznych zezwoleń administracyjnych.

Ogromna liczba przepisów prowadziła do powszechnej nieznajomości prawa, także wśród pracodawców. Przejawem kryzysu był brak jasnych (też konstytucyjnych) reguł stanowienia prawa. Tworzenie prawa w zasadzie leżało w kompetencji władzy wykonawczej, rządu. Niejasna była hierarchia źródeł prawa. Sejm był atrapą, która dla dominującej państwowej gospodarki – prawa, tj. ustaw, w zasadzie w ogóle nie stanowiła. Gospodarka ta kierowana była różnymi aktami rządu (uchwałami, zarządzeniami, wytycznymi, okólnikami, rozmowami telefonicznymi i "na dywaniku" u zwierzchnika). Pierwsze ustawy dotyczące np. przedsiębiorstw państwowych uchwalono dopiero w 1981 roku. Faktycznymi inicjatorami uchwalanych regulacji były struktury partii komunistycznej PZPR, która sama działała poza prawem. Nie było bowiem żadnej ustawy o partiach politycznych. Pozaprawne decyzje polityczne miały w rzeczywistości walor przed- i ponad-prawa. Polityka miała przed prawem prymat. W takich warunkach granice prawa były zupełnie nieczytelne, wręcz było ono wypierane przez faktyczne działania polityczne PZPR. System obowiązującego prawa był wewnętrznie sprzeczny i niespójny, gdyż nie opierał się na aprobowanym powszechnie systemie wartości.

Prawo w okresie PRL straciło swą tożsamość, przestało pełnić swe społeczne funkcje, zwłaszcza regulacyjną i stabilizującą. Miało charakter doraźny, tymczasowy, potęgowało uczucie bezradności i lęku przed przyszłością. W ocenie społecznej, dominującym sposobem dochodzenia sprawiedliwości nie była droga sądowa, lecz różne tryby nieformalne (łapówki, znajomości). Prawo miało na celu nie ochronę obywateli, jednostki, lecz głównie wymuszanie pożądanych przez władzę zachowań (zob. badania A. Turskiej i E. Łojko "Kryzys prawa i spadek jego prestiżu" opublikowane w pracy "Kultura prawna i funkcjonalność prawa", Warszawa 1988).

Śmiertelna choroba

Powyższy ogólny opis kryzysu prawa okresu PRL pochodzi sprzed ok. 25 lat. Trudno jednak oprzeć się wrażeniu, że główne jego symptomy, mimo przeprowadzonej w Polsce "transformacji ustrojowej" w kierunku systemu liberalnego, gospodarki rynkowej, wprowadzania reguł demokratycznego państwa prawa, trwają nadal, a nawet nasiliły się lub pojawiły się nowe. Dziś można mówić już nie tylko o kryzysie, co wprost o upadku prawa polskiego, jego prestiżu, o zaniku kultury prawnej. Funkcje regulacyjne, stabilizujące, porządkujące czy ochronne prawa wyrodziły się w swe zaprzeczenia.

Odzyskanie względnej suwerenności w 1989 roku nie rozpoczęło niestety naprawy polskiego systemu prawa. Na istniejące PRL-owskie problemy nałożyły się wkrótce nowe, dotychczas nieznane, związane z przyspieszonym wdrażaniem do prawa polskiego ostrych wymagań prawno-organizacyjnych związanych z członkostwem Polski w UE; wymagań wyrosłych z odmiennych, obcych polskiej tradycji wartości, z systemu totalnej biurokracji realizującej interesy głównie Niemiec i Francji. Okres ten rozpoczęto w 1994 r. układem o stowarzyszeniu Polski ze Wspólnotami Europejskimi. Poddawanie prawa polskiego obcym, niszczącym je wpływom przypieczętował traktat o akcesji Polski do UE z dniem 1 maja 2004 roku.

Z dzisiejszej perspektywy widać zagrożenia, by nie powiedzieć – śmiertelną chorobę toczącą w nowych warunkach polskie prawo i tradycyjnie rozumiane prawo w ogóle. Unijny, biurokratyczny system regulacyjny, który trudno – z teoretycznego punktu widzenia – nazywać "prawem", bezwzględnie miażdży narodowe, oryginalne systemy prawne. Wypycha ich tradycyjne, zrozumiałe w obszarach ich dotychczasowego działania, wyrosłe z miejscowych tradycji konstrukcje prawne i siatkę pojęciową (nazewnictwo).

Tir z dokumentami

Prawo polskie po 1989 r. nie zdążyło się jeszcze oczyścić i uzdrowić po latach socjalizmu, gdy już od początku lat 90. poddano je agresywnym modyfikacjom organów europejskich realizujących co do zasady obce Polsce interesy i wartości. Modyfikacje te przeniosły na grunt polski nieznane tu wcześniej patologie europejskie. Ta unijna infekcja prawa krok po kroku, systematycznie odbiera Polsce suwerenność prawną. Regulacje unijne wprowadziły i umacniają scentralizowany, socjalistyczny system kierowania gospodarką i życiem społecznym, w oparciu o unijne standardy oddające władzę (też prawodawczą) strukturom urzędniczym i niejawnym procedurom.

Polskie środowiska naukowe tak jak w okresie PRL, co do zasady, na tego typu patologie – widoczne gołym okiem studenta I roku prawa – nie reagują. Wtapiają się w chóry wychwalające nowe zjawiska (w istocie likwidacji prawa i jego tradycyjnych wartości), uzasadniając ich rzekomą konieczność i dobroczynność dla unowocześnienia "prowincjonalnej" Polski. Prawo polskie, jego oryginalne osiągnięcia i wzory są wypychane za przyzwoleniem i poprzez działania samych polskich ośrodków władzy, w tym Sejmu, który dobrowolnie sprowadził się do roli pasa transmitującego, jedynie przerabiającego na język polski tysiące regulacji i decyzji wydawanych w Brukseli przez tamtejszych urzędników. Sejm wyzbył się faktycznie i prawnie roli głównego polskiego prawodawcy, np. sprawy gospodarki polskiej w około 85-90 proc. reguluje już biurokracja UE. Polski "dumny" Sejm, pochodzący z naszych wyborów, już tylko (wraz z rządem RP) dbają o to, nadzorują, by jak najlepiej, najskuteczniej zrealizować u nas interesy unijne, poprzez szybkie nadawanie decyzjom w Brukseli formy prawnej obowiązującej w Polsce. W zasadzie w Sejmie można by utworzyć tylko jedną komisję: "wdrażania prawa europejskiego na terytorium RP i jego monitoringu". Do tego bowiem dziś sprowadza się co do zasady rola polskiego ustawodawcy (?), tj. Sejmu oraz rządu.

Cechą polskiego systemu prawnego pozostało i umacnia się zjawisko gigantycznego nadmiaru prawa. Przeregulowane, przerośnięte, obezwładnione siatką prawa są wszystkie niemal dziedziny życia. Wraz z włączeniem Polski do systemu unijnego w 2004 roku. Polska musiała – zgodnie z traktatem o akcesji – dodatkowo przyjąć do przestrzegania także monstrualnie rozbudowane regulacje wspólnotowe. W przeddzień członkostwa Polski w Unii w końcu kwietnia 2004 r. – jak głosi plotka – przywieziono nocą tirami na dziedziniec Sejmu około 350 tys. dokumentów unijnych, by uczynić zadość fikcji, że z dniem członkostwa Polski polski Sejm zna już prawo unijne.

Ślimak to ryba

Dzień członkostwa Polski w UE, 1 maja 2004 r., można by nazwać dniem dopełnienia anarchizacji polskiego systemu prawa, które stało się dziś niemożliwą do precyzyjniejszego rozdzielenia i poznania oraz zrozumienia mieszaniną postanowień polsko-wspólnotowych. Tego, z czym mamy do czynienia w prawie w Polsce po 2004 r., nikt już nie zna, nie rozumie, nie potrafi stosować. Z wyjątkiem głównie obcych kancelarii prawniczych, które wyspecjalizowały się w różnych sztukach dotyczących "interpretowania" tego nowego tworu. Nie potrafią zrozumieć tej mieszanki prawnej i zależności wzajemnej prawa polskiego i unijnego ani urzędnicy, ani nawet sędziowie. Nauka prawa europejskiego na uczelniach polskich zaliczana jest przez studentów do najtrudniejszych, a właściwie niemożliwych do logicznego opanowania przedmiotów, który stał się jednym z podstawowych na wydziałach prawa.

Cechą regulacji unijnych są ich permanentne zmiany, brak hierarchii ich ważności, brak definicji podstawowych pojęć, np. "prawo", "organ administracji", "przedsiębiorca", "przedsiębiorstwo" itp. Znaczenia zaś nadawane ważnym pojęciom przez literaturę i orzecznictwo Trybunału Europejskiego są odmienne od sensów polskich tych wyrażeń. Często mają sensy i nazwy dziwaczne, definicje wprost nielogiczne i całkiem dowolne, np. dla potrzeb Portugalii marchewka jest owocem, w Polsce Unia każe ją zaliczyć do warzyw. Ślimak we Francji podlega definicji unijnej jako "ryba", w Polsce "rybą" nie jest. Wszystko po to, by omijając logikę i różne rygory, móc przydzielać rolnikom francuskim dopłaty na ryby, wcześniej definiując jako rybę – ślimaka.

Różne "dokumenty" unijne, zwane "prawem", usłane są nic nieznaczącymi prawnie określeniami, takimi jak np.: "przejrzystość", "ramy wsparcia", "perspektywa finansowa", "narodowe ramy odniesienia", "moduły", "instytucja wdrażająca", "dokument", "wysoka władza", "interes wspólnoty", "przynależny" (mający oznaczać obywatela państwa). Pojęcie zaś "interesu wspólnoty" jest głównym kryterium oceny działań na obszarze UE, także w zakresie stanowienia prawa, jego stosowania i orzecznictwa sądowego.

Procedury permanentnego "dostosowania" prawa polskiego do unijnego, polegające na przenoszeniu na polski grunt obcych, niezrozumiałych często konstrukcji i pojęć oraz niekompletnych procedur i technik redagowania, sprzecznych w dużej części z polską Konstytucją (np. odbierające przedsiębiorcom prawo odwołania i kontroli administracji w postępowaniach o dopłaty finansowe) – sprawiają, że w efekcie polskie prawo jest dla jego adresatów niezrozumiałe co do celu i treści. Można właściwie zasadnie twierdzić, że tzw. europeizacja polskiego prawa odbywa się kosztem naruszenia na dużą skalę praw podmiotowych Polaków. Odbiera im w części ich konstytucyjne prawa (np. do kontroli administracji, do sądu itp.). Założenie o znajomości prawa przez polskich obywateli, zwłaszcza prawa europejskiego, jest najczystszą fikcją. Prawo stało się dziś wiedzą dla wtajemniczonych, pułapką, a trzeba pamiętać, że zgodnie z rzymską maksymą: "nieznajomość prawa szkodzi". Tylko jak je poznać, skoro sama władza je stosująca tego prawa nie zna i nie rozumie.

Zamach na suwerenność

Od czasu rozpoczęcia "harmonizowania" prawa polskiego z unijnym w 1994 r. wprowadzono w Polsce liczne, drobiazgowe regulacje, które stworzyły niezliczone bariery, "standardy", limity dla różnorodności i wolności inicjatywy społecznej i gospodarczej. Europejski styl regulacji prawnej kojarzy się z metodami praktykowanymi w Polsce w czasach socjalistycznego, ręcznego sterowania życiem społecznym i głębokimi ingerencjami w życie człowieka.

Na stan obecnego polskiego prawa bardzo negatywnie wpłynął też wyrok Trybunału Konstytucyjnego uznający zgodność traktatu o akcesji Polski do UE z polską Konstytucją, mimo że bez głębszych badań sprzeczność ta była i jest coraz bardziej widoczna. Swym wyrokiem TK umożliwił degradację i niszczenie prawa polskiego. Dopuścił bowiem do obowiązywania w Polsce tzw. dorobku prawnego unijnego, który w literaturze unijnej traktowany jest jak prawo i to prawo zastępuje. W istocie to niejasny co do treści, zakresu, wartości zbiór politycznych stwierdzeń, regulacji, politycznych wytycznych, liberalnego systemu wartości itp. "Wspólnotowy dorobek prawny" to zaprzeczenie tradycyjnego prawa, to pojęcie wytrych, instrument podporządkowania Unii państw członkowskich, zobowiązanych (nieformalnie, bo bez podstawy w traktatach) do przestrzegania nie tyle "prawa", co niejasnego, nieograniczonego "dorobku prawnego Unii".

To polski Trybunał Konstytucyjny, akceptując prawnie traktat o akcesji Polski do UE, uznał, że zgodna z Konstytucją RP będzie sytuacja, w której polski Sejm, przedstawiciel suwerena, jakim jest Naród Polski, przekształcony zostaje z funkcji organu władzy prawodawczej, najwyższej władzy w RP w element unijnej maszynki do mechanicznego, bezdyskusyjnego wprowadzania w Polsce decyzji urzędników i polityków Brukseli. "Zaszczytna" rola polskiego Sejmu polega dziś na nadawaniu obezwładniającym regulacjom unijnym, ograniczającym suwerenność polską i wolności obywatelskie – prawnej formy polskich ustaw.

Efektem członkostwa Polski w UE, z czego niewiele osób zdaje sobie sprawę, jest równoległe obowiązywanie na terytorium Polski dwóch systemów prawnych. Obok prawa polskiego działa bezpośrednio i niezależnie system prawa unijnego, autonomiczny wobec polskich regulacji, na które polskie władze nie mają żadnego wpływu. Nie mogą go stanowić, zmieniać, kontrolować sądownie ani nawet nie muszą go publikować w Dzienniku Ustaw, by nabrały siłą woli polskiego suwerena ważności. UE nadaje swemu prawu w Polsce (i w innych krajach członkowskich) pierwszeństwo, także przed Konstytucją. Mimo oczywistej sprzeczności tego stanowiska z art. 8 Konstytucji polskie władze w praktyce milcząco to akceptują.

Wydmuszki prawne

Samo istnienie i funkcjonowanie obok siebie, na jakimś terytorium, równolegle i równocześnie dwóch wcale niespójnych ze sobą systemów regulacyjnych jest w najwyższym stopniu patologiczne. W efekcie prowadzi do wyrugowania "politycznie" słabszego przez silniejszy (unijny), do jego degeneracji i anarchizacji całości prawa w państwie.

Prawnicy zajmujący się na bieżąco prawem są świadkami odrzucania polskich tradycyjnych konstrukcji prawnych, zrozumiałej siatki pojęciowej, procedur zrozumiałych dotychczas dla polskich obywateli. Formy prawa polskiego, jak np. ustawa, rozporządzenie itp., stają się właściwie nic nieznaczącymi, pustymi wydmuszkami prawnymi, wykorzystywanymi do wprowadzania w Polsce praw realizujących zewnętrzne interesy, naruszające interesy Polski i Polaków. Członkostwo Polski w UE zdegradowało Sejm i akt najwyższej rangi (poza Konstytucją) – ustawę. Z aktu regulującego w sposób pierwotny, suwerennie sprawy państwa, ustawa stała się aktem czysto wykonawczym dla decyzji biurokracji unijnej. Sejm – co trudno zrozumieć – przeważającą większością głosów radośnie się na to zgodził.
Kto zetknął się z unijnym "prawem", rozumie problemy z precyzyjnym rozumieniem jego podstawowych treści. A ponieważ jego przepisy wydawane są w niejasnych procedurach, bez realnej kontroli, bez troski o ich spójność, często bez podstaw prawnych, często bez wiedzy państw członkowskich, więc nie może dziwić – jak wynika z badań opinii publicznej – powszechna w Polsce nieznajomość prawa europejskiego (polskiego zresztą też). Jak wspomniano, prowadzi to z pewnością do głębokich i masowych, trudnych do skontrolowania nadużyć i naruszeń praw obywatelskich. Przeciętni adresaci prawa zdani są na swobodne manipulowanie prawem i polskim, i europejskim, także przeciwko ich interesom.

Dopuszczanie do autonomicznego działania w Polsce, na uprzywilejowanych nieformalnie warunkach, niezależnie od prawa i woli organów polskich regulacji unijnych, oznaczało w praktyce wpuszczenie do polskiego prawa swoistego prawnego konia trojańskiego, który w warunkach cichej zgody polskich ośrodków władzy i nauki znosi oryginalne prawo polskie, wykrzywiając jego język, sens i formy.

Potrzebny powrót do tradycji

Dwutorowość prawa obowiązującego w Polsce jest wyjątkowo szkodliwa dla suwerenności i spoistości państwa polskiego, gdyż każdy z dwóch obowiązujących równolegle porządków prawnych: polski i unijny, realizuje sprzeczne względem siebie interesy. Oba systemy są konkurencyjne. System unijny realizuje bowiem interesy zewnętrzne, pozapolskie, odśrodkowe, rozsadzające państwo, poddające podległości obcemu ośrodkowi politycznemu. System polskiego prawa realizuje zaś interesy polskie, narodowe, dośrodkowe, scalające (przynajmniej tak powinien działać system prawny suwerennego państwa). Obowiązywanie zaś na terytorium Polski równocześnie dwóch znoszących się co do celów, interesów i systemów wartości, porządków prawnych, jest sytuacją schizofreniczną i niemożliwą do zaakceptowania w tzw. normalnym, przedunijnym państwie. Obecny, dwuczłonowy system wewnętrznie niespójnego prawa godzi w fundamentalne zasady demokracji. Prawo unijne i sposób jego funkcjonowania niszczy tożsamość polskiego prawa, rozbija je i marginalizuje. Prawo unijne wprowadza też do Polski obce Polakom – w ich większości – wartości.

System zaś wartości "nowej" Europy przybliżył na spotkaniu prezydentów Europy Środkowej w 2000 r. prezydent Niemiec Johannes Rau. Według niego, "w Europie Zachodniej już prawie żaden kraj nie jest zwolennikiem chrześcijańskiego modelu człowieka. Dlatego potrzebujemy właśnie nowej Europy (…). Dziś w odróżnieniu od chrześcijańskich wartości, które połączyły Europę przed tysiącem lat, trzeba poszukiwać nowej, pozareligijnej koncepcji wspólnoty", czyli poza Dekalogiem (zob. komunikat PAP z marca 2000 r.).

Prawo unijne obowiązujące bezpośrednio, autonomicznie w Polsce oraz żyjące w modyfikowanym nim prawie polskim czyni w Polsce szkody równie wielkie, jeśli nie większe niż patologie komunistyczno-socjalistyczne okresu PRL. Oryginalne prawo polskie zanika. Zanikają też podstawowe funkcje wiązane z prawem, tj. kulturo- i państwotwórcza oraz ochronna.

Jak wszystkie totalne systemy także system państwa unijnego przeminie. Być może niedługo. Ale tym bardziej należałoby podjąć działania ratunkowe i pielęgnujące polskie tradycje, dorobek polskiej nauki prawa, podejmować próby odbudowy prawa polskiego i jego społecznego prestiżu, zgodnie z wartościami wyznawanymi przez większość Polaków.

Prof. Krystyna Pawłowicz

Autorka jest prawnikiem, członkiem Trybunału Stanu, profesorem Uniwersytetu Warszawskiego.

Zdjecie: Dopuszczanie do autonomicznego działania w Polsce regulacji unijnych odbywa się w warunkach cichej zgody polskich ośrodków władzy. Na zdjęciu: przewodniczący Parlamentu Europejskiego Jerzy Buzek, marszałek Sejmu RP Grzegorz Schetyna, wicemarszałek Senatu RP Marek Ziółkowski. Fot. M. Borawski / Nasz Dziennik

Zrodlo: Nasz Dziennik, 23-24 lipca 2011, Nr 170 (4100)

Waldemar Glodek

Autor: Waldemar Glodek