Adam Danek: Reforma czy dekonstrukcja


timthumbPoczątek nowego roku upływa tzw. komentatorom tak samo, jak końcówka ubiegłego – na dywagowaniu, co ważnego dla Polski wydarzy się w roku 2013. Jeśli wierzyć zapowiedziom ze źródeł rządowych, upłynie on pod znakiem istotnych reform w instytucjach odpowiedzialnych za bezpieczeństwo naszego państwa.

Pierwsza z nich dotyczyć ma armii. Rząd zapowiada odejście od dotychczasowego systemu dowodzenia Siłami Zbrojnymi RP. Według upublicznionych niedawno założeń obejmą je dwie nowe jednostki organizacyjne. Dowództwo Generalne Rodzajów Sił Zbrojnych przejmie dowodzenie całością polskich wojsk na stopie pokojowej, natomiast Dowództwo Operacyjne Rodzajów Sił Zbrojnych – dowodzenie jednostkami wojskowymi zmobilizowanymi podczas wojny lub stanów wyjątkowych oraz biorącymi udział w misjach zagranicznych. Szefowie obu Dowództw podlegać mają ministrowi obrony narodowej bezpośrednio, z pominięciem szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego. Znaczenie samego Sztabu Generalnego zredukowane będzie do roli organu planistycznego i doradczego ministra. W zakresie zadań Sztabu pozostaną: planowanie strategicznego użycia sił zbrojnych, opracowywanie długoterminowych planów i programów rozwoju armii oraz nadzór nad ich realizacją. Ponadto prezydent będzie mógł na wniosek premiera już w czasie pokoju wyznaczyć osobę, która będzie przygotowywać się do objęcia stanowiska Naczelnego Dowódcy z chwilą wybuchu wojny.

Druga reforma dotyczyć ma Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Jej założenia przewidują m.in. odebranie tej służbie uprawnień śledczych. Zreorganizowana Agencja będzie mogła prowadzić śledztwa wyłącznie w zakresie swoich działań kontrwywiadowczych i antyterrorystycznych. Mówi się też o likwidacji pionów ABW odpowiedzialnych za zwalczanie przestępczości gospodarczej i handlu narkotykami oraz przeniesieniu zatrudnionych w nich funkcjonariuszy do Centralnego Biura Śledczego.

Proponowana przez rząd reforma systemu dowodzenia oznacza rozbicie hierarchicznej struktury Sił Zbrojnych, które powinny w całości podlegać jednemu dowódcy wojskowemu, także podczas pokoju. Jeżeli rządowe założenia zostaną urzeczywistnione, faktycznie ich najwyższym dowódcą zostanie minister obrony – cywilny polityk, czyli wojskowy dyletant. Rozdzielenie dowodzenia ogólnego i dowodzenia operacyjnego również nie budzi dobrych skojarzeń, ponieważ tego rodzaju dwudzielność wprowadzono już raz w Wojsku Polskim, ze szkodliwym skutkiem. Po przewrocie majowym Marszałek Józef Piłsudski zrealizował w armii swoją koncepcję oddzielenia „toru pokojowego” i „toru wojennego” prac wojskowych (służby materiałowej i służby operacyjnej) oraz odpowiadającego mu podziału na dowódców administracyjnych i dowódców frontowych. Za przygotowania do przyszłej wojny odpowiadał odtąd utworzony 6 sierpnia 1926 r. Generalny Inspektorat Sił Zbrojnych, a w terenie podlegli mu Inspektorzy Armii. Za codzienne administrowanie wojskiem odpowiadało nadal Ministerstwo Spraw Wojskowych, a w terenie Dowództwa Okręgów Korpusów. Sztab Generalny Wojska Polskiego (w 1928 r. przemianowany na Sztab Główny) podporządkowany został obu tym centrom. Zawiły system dowodzenia zaprowadzony przez Marszałka Piłsudskiego w praktyce doprowadził w latach 1926-1939 do częstych sporów kompetencyjnych w obrębie armii, a niekiedy nawet rodził chaos decyzyjny w instytucji, której najgłębszą istotę stanowią przecież hierarchia, ścisła organizacja i dyscyplina. Przedstawione niedawno założenia reformy wydają się częściowo nawiązywać do tego wzorca, np. odtwarzają właściwie stanowisko Generalnego Inspektora Sił Zbrojnych – Naczelnego Dowódcy na czas wojny wyznaczonego jeszcze w czasie pokoju, nie będącego szefem Sztabu Generalnego WP. Mocnym punktem rządowych propozycji jest za to zmniejszenie w Siłach Zbrojnych liczby dowództw najwyższego szczebla z siedmiu do dwóch, a zatem większe skoncentrowanie znacznie dotąd rozproszonego procesu dowodzenia. Z postulatem tym kłóci się jednak uniezależnienie dowództw od Sztabu Generalnego: rząd chce jednocześnie scalać i rozbijać tę samą strukturę.

Z proponowanej przez władze reformy ABW wyziera natomiast dążenie do okrojenia kompetencji tej ważnej służby. Część dziennikarzy upatruje w nim zemsty urzędującego premiera za to, że Agencja podjęła w końcu czynności wobec miejsca pracy jego syna – spółki Amber Gold – a także wykryła uwikłania polityków rządzącej koalicji w malwersacje finansowe. Czy tak jest w istocie, trudno spekulować.

Reformy w zasugerowanym przez rząd zarysie nie przyczynią się do wzmocnienia naszego państwa. Nadzieja w tym, że mogą podzielić los wielu radykalnych zmian zapowiadanych przez polskich polityków i jak zwykle wszystko skończy się na stopniowo wyciszanym gadaniu. Przynajmniej przeciw drugiej z nich zaoponuje być może ośrodek prezydencki, który sygnalizował już odmienne od rządowych poglądy na reformę służb specjalnych, a który między innymi wysuwa postulat – tym razem słuszny – włączenia Służby Wywiadu Wojskowego i Służby Kontrwywiadu Wojskowego w strukturę Sił Zbrojnych RP także w okresie pokoju.

Reorganizacja instytucji odpowiedzialnych za bezpieczeństwo państwa bywa co pewien czas niezbędna, lecz nie może oznaczać ich częściowej dekonstrukcji, jaką dziś proponuje polski rząd. Pozytywny program w tej kwestii musiałby jednak poza wewnętrzną reorganizacją poszczególnych instytucji obejmować także zmiany prawno-polityczne. Nie tylko ABW, ale wszystkie służby ochrony państwa oraz formacje mundurowe powinny być w ostatniej instancji podporządkowane organowi, który zgodnie z literą konstytucji „stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium”, a ponadto jest „gwarantem ciągłości władzy państwowej” – Głowie Państwa. W obecnych warunkach ustrojowych podporządkowanie to można by urzeczywistnić, wprowadzając do konstytucji z 1997 r. zapis wzorowany na jej artykule 134: „Prezydent Rzeczypospolitej jest najwyższym zwierzchnikiem Służb, Inspekcji i Straży działających w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej. W czasie pokoju Prezydent Rzeczypospolitej sprawuje zwierzchnictwo nad Służbami, Inspekcjami i Strażami działającymi w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej za pośrednictwem Ministra Spraw Wewnętrznych.”

Chodzi wszelako o poddanie służb ochrony państwa i formacji mundurowych efektywnemu, a nie jedynie honorowemu zwierzchnictwu Głowy Państwa. Tymczasem w obecnym polskim systemie rządów właściwym zwierzchnikiem ministra spraw wewnętrznych czy ministra obrony narodowej jest premier, a nie prezydent, co czyni zwierzchnictwo „za pośrednictwem ministra” niepewnym, by nie rzec – iluzorycznym. Nabrałoby ono natomiast realnej mocy w wypadku przywrócenia instytucji „ministrów prezydenckich”, która istniała w Polsce w latach 1992-1995. Zgodnie z obowiązującą wówczas „małą konstytucją” z 17 października 1992 r. obsada personalna stanowisk ministra spraw wewnętrznych, ministra spraw zagranicznych i ministra obrony narodowej musiała być każdorazowo opiniowana przez prezydenta. Ówczesny prezydent Lech Wałęsa skutecznie narzucił jednak i stosował przygotowaną przez jego prawników, daleko idącą wykładnię tego przepisu, która sprowadzała się do tego, że trzech wymienionych ministrów wskazuje głowa państwa, a nie Sejm. Do rozwiązania tego warto powrócić, tym razem w pełni instytucjonalizując je pod względem prawnym.

Obserwowane dotychczas efekty powierzenia kierownictwa spraw wojskowych cywilnym dyletantom, czyli parlamentarnym politykom, wskazują natomiast na potrzebę wprowadzenia ustawowych wymogów kompetencyjnych dla kandydatów na stanowiska kierownicze w MON i MSW. Nasuwa się bowiem dość zawstydzająca refleksja, że nawet w PRL problem ten rozwiązywano lepiej, niż po 1989 r. W okresie „Polski Ludowej” funkcję ministra obrony narodowej pełnili wyłącznie wyżsi dowódcy wojskowi – tak samo, jak w okresie międzywojennym. Na stanowisko ministra spraw wewnętrznych powoływano doświadczonych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa (generałowie: Mieczysław Moczar, Franciszek Szlachcic, Mirosław Milewski, Czesław Kiszczak), organów kontroli państwowej (Władysław Wicha) czy w najgorszym wypadku prokuratury (Kazimierz Świtała); całkowicie cywilny minister spraw wewnętrznych z czysto partyjnego nadania był w PRL rzadkością, podczas gdy dziś jest regułą. Przywołane przykłady nie są zresztą całkowicie pozbawione kontynuacji w czasach obecnych. Do 2011 r. fachowym wiceministrem obrony narodowej był czterogwiazdkowy generał, uprzednio m.in. szef Sztabu Generalnego WP; od 2012 r. wiceministrem obrony jest generał broni. Dlaczego więc nie usankcjonować prawnie tej praktyki?

Adam Danek

Zrodlo: XPORTAL.PL , 19 styczen 2013

POLISH CLUB ONLINE, 2013.01.20

Waldemar Glodek

Autor: Waldemar Glodek