Prof. dr hab. Feliks Grądalski: Czy dostaniemy emerytury?


Jacek Rostowski i Donald Tusk. Fot. Ewa Sądej, Nasz Dziennik
Jacek Rostowski i Donald Tusk. Fot. Ewa Sądej, Nasz Dziennik

Przyjmuję założenie, że zabezpieczenie emerytalne jest dobrem publicznym przysługującym każdemu, kto osiągnął określony wiek. Oznacza to, że na państwie ciąży obowiązek zorganizowania systemu zabezpieczenia emerytalnego.

Celowo podkreślam słowa „zorganizowania systemu”, a nie jego finansowania. Państwo bowiem niczego nie finansuje. Emeryci finansują sami sobie emerytury, a źródłem wypłaty świadczenia jest ich praca w okresie aktywności zawodowej. Państwo odgrywa rolę „kasjera” i musi dbać o to, aby „kasa” miała powszechny charakter, była bezpieczna oraz wypłacalna w takiej proporcji, w jakiej emeryt partycypował w przeszłości w jej zasilaniu. Aspekt bezpieczeństwa i wypłacalności – to powinność państwa niezależnie od przyjętego modelu systemu zabezpieczenia emerytalnego.

Trzy modele

Możliwe są trzy modele systemów emerytalnych i w ślad za tym różne ich kombinacje. Pierwszy model oparty jest na indywidualnej zapobiegliwości. Zasilanie w płynność tego modelu zależy od indywidualnej skłonności do oszczędzania każdego obywatela. Państwo może tę skłonność wzmacniać, np. zwalniając z opodatkowania oszczędności przeznaczone na przyszłe emerytury w momencie ich tworzenia, jak również nie opodatkowywać zwalniania tych oszczędności w postaci wypłaty emerytur po wielu latach. Ten model to trzeci filar w polskim systemie, tyle tylko, że minister Jacek Rostowski nie rezygnuje z opodatkowania emerytur. Model ten ma niewielkie znaczenie w polskim systemie zabezpieczenia emerytalnego. Przyczyną jest duża skala ubóstwa w Polsce oraz fiskalna erozja dochodów milionów ciężko pracujących rodzin. Skąd więc ludzie mają brać środki na dodatkowe oszczędności? Tym modelem w dalszym ciągu nie będę się bliżej zajmował.

Drugi model to dziewiętnastowieczna koncepcja Otto von Bismarcka oparta na zasadzie solidarności międzypokoleniowej. Model ten określany jest jako repartycyjny lub pay-as-you-go i został przyjęty przez większość krajów. Źródłem zasilania tego systemu są składki wpłacane przez tych, którzy dziś pracują. Składki te są na bieżąco przeznaczane na wypłaty emerytur dla osób będących w wieku poprodukcyjnym. Zasilanie tego systemu, a więc i jego zrównoważenie, zależy od dwóch podstawowych czynników: demografii, rozumianej jako relacja aktywnych zawodowo do liczby emerytów, oraz od rynku pracy, czyli od liczby faktycznie i legalnie zatrudnionych, ponieważ tylko oni zasilają system repartycyjny. W systemie tym wysokość przyszłej emerytury nie zależy od wysokości wpłacanych składek, lecz od sytuacji makroekonomicznej w momencie, kiedy dziś młody pracujący obywatel za 20-30 lat osiągnie wiek emerytalny. Jeśli w tym czasie, za 20-30 lat, sytuacja demograficzna i rynek pracy zasili system w skali pozwalającej na jego zbilansowanie, to i emerytura będzie godziwa. Gorzej, jeśli liczba pracujących i płacących składki będzie niewystarczająca. W tej sytuacji zobowiązania wobec emerytów, choćby w minimalnym zakresie, stają pod znakiem zapytania.

W systemie repartycyjnym nie ma przecież realnego kapitału, a zobowiązania państwa względem emerytów są jedynie wirtualnymi zapisami na indywidualnych kontach. Możliwy jest wariant bankructwa takiego systemu, wówczas kiedy strukturalny brak płynności przekroczy możliwości jego uzupełniania przez budżet państwa. W tym przypadku żadne, nawet najbardziej żarliwe zaklęcia Tuska i Rostowskiego o gwarancji ich państwa dla emerytów – o czym w mediach słyszymy – nic tutaj nie pomogą.

Niestety, chłodna ekonomiczna analiza sytuacji związanej z polityką rządu w tym zakresie wariant taki czyni wielce prawdopodobnym. Mówiąc inaczej, przyszła emerytura w systemie repartycyjnym obciążona jest przede wszystkim wysokim ryzykiem politycznym. Przyszły emeryt praktycznie nie zna algorytmu, który łączy jego składkę z wysokością świadczenia emerytalnego. Jeśli sytuacja makroekonomiczna nie pozwoli wywiązać się państwu z wirtualnej obietnicy, to emeryt może być pewien, że prostym zarządzeniem ministra finansów zostanie zmieniony jakiś parametr algorytmu, a jego świadczenie nagle z obiecanych np. 40 proc. ostatniej pensji maleje do 20 proc. lub mniej. W systemie repartycyjnym, strukturalnie niezbilansowanym, obywatel jest ubezwłasnowolniony przez państwo, pozbawiony możliwości wyboru i osobistego wpływu na swój los. Na tym właśnie polega istota ryzyka politycznego.

I model trzeci – to model kapitałowy. Źródłem zasilania tego systemu jest płacona składka przez przyszłego emeryta i nie jest ona na bieżąco wydawana, lecz oszczędzana i inwestowana na rynkach finansowych. Składka gromadzona jest w specjalnie utworzonych funduszach emerytalnych. Wysokość przyszłej emerytury zależy w sposób czytelny i bezpośredni od czterech czynników: wysokości składki, okresu (liczby lat) gromadzenia składki, od stóp zwrotu ze skapitalizowanej składki oraz od kosztów związanych z zarządzaniem funduszem emerytalnym.

Należy podkreślić, iż o ile system repartycyjny przy określonym układzie demografii i rynku pracy może być trwale niezbilansowany, tak jak ma to miejsce obecnie we wszystkich krajach Europy, o tyle system kapitałowy z samej swej istoty jest systemem zbilansowanym. W tym sensie nie stanowi on zagrożenia dla równowagi finansów publicznych. Emerytura w systemie kapitałowym nie jest oczywiście wolna od ryzyka. W tym przypadku dominuje ryzyko rynków finansowych. Można więc powiedzieć, że wybór strategii dotyczącej przyszłego systemu zabezpieczenia emerytalnego powinien uwzględnić kalkulację, które ryzyko: polityczne czy ryzyko rynków finansowych, jest większe i przed którym ryzykiem można się lepiej zabezpieczyć. W moim przekonaniu, ryzyko polityczne jest o wiele większe niż ryzyko rynków finansowych. Świadczą o tym przykłady de facto bankructw państw takich jak Grecja i Cypr. W kolejce są następne. Natomiast rynki finansowe i kapitałowe stwarzają coraz większe możliwości dywersyfikacji portfela aktywów oraz oferują bogate instrumentarium zabezpieczania się przed ryzykiem rynkowym. Ponadto w modelu tym niezwykle istotną rolę ograniczającą rynkowe ryzyko dla emeryta ma do odegrania państwo. Parę słów na ten temat poniżej.

Po pierwsze, państwo musi w ramach solidarności międzypokoleniowej zagwarantować poziom minimalnej emerytury. Dotyczy to przede wszystkim tych, którzy nie ze swojej winy nie byli w stanie zgromadzić odpowiedniego zasobu składek dla uzyskania minimalnej emerytury (np. matki wychowujące wiele dzieci czy pracownicy sezonowi).

Po drugie, musi gwarantować minimalną stopę zwrotu z inwestycji funduszy emerytalnych. Po trzecie, musi określić i monitorować granice dopuszczalnego ryzyka inwestycji z funduszy emerytalnych poprzez wpływ na strukturę portfela inwestycyjnego. I po czwarte, musi kontrolować koszty zarządzania funduszami emerytalnymi, ustalając reguły gry dla firm zarządzających funduszami. Tak skonfigurowana funkcja państwa czyni system kapitałowy powszechnym, bezpiecznym i wypłacalnym w oparciu o realnie gromadzony kapitał, a nie wirtualne zobowiązania. Zorganizowany w ten sposób system zabezpieczenia emerytalnego jest w dużym stopniu neutralny względem systemu finansów publicznych oraz stabilizuje równowagę makroekonomiczną.

Strukturalny kryzys płynności

W Polsce wprowadzono powszechny system emerytalny w wersji repartycyjnej w 1927 roku. W okresie 40 powojennych lat z uwagi na uwarunkowania demograficzne (powojenny wyż urodzeń i wojenne straty w starszym pokoleniu) system był zbilansowany.

Koniec XX wieku to okres powolnego odwracania się piramidy demograficznej w Europie, w tym i w Polsce. Coraz mniej urodzeń, coraz więcej beneficjentów systemu emerytalnego. Na te demograficzne uwarunkowania ze wszech miar właściwą odpowiedzią była reforma z 1999 roku uruchamiająca kapitałowy filar zabezpieczenia emerytalnego. Z 19,52 proc. składki w stosunku do wynagrodzenia ZUS przejmował 12,22 proc., natomiast 7,3 proc. składki trafiało do tzw. otwartych funduszy emerytalnych (OFE). W maju 2011 roku rząd Tuska i Rostowskiego zmienił proporcje podziału składki w sposób następujący: do ZUS – 17,2 proc. składki, do OFE jedynie 2,3 proc. składki, z obietnicą jej wzrostu do 3,5 proc. do roku 2017. Aktywa dotychczas zgromadzone w OFE pozostawiono nienaruszone. Dzisiaj mówi się już o przejęciu również aktywów, a więc zasobów zgromadzonych wcześniej oszczędności. Taki krok oznacza faktyczną likwidację filara kapitałowego.

Sięgnięcie po oszczędności przyszłych emerytów spowodowane zostało fatalną polityką makroekonomiczną, opartą na opresji fiskalnej przedsiębiorców i milionów pracujących obywateli. Pan minister finansów powinien wiedzieć, że wpływy do budżetu są funkcją wielu zmiennych (np. racjonalnej struktury systemu podatkowego, aktywności gospodarczej czy konsumpcyjnej), a nie jedynie funkcją coraz wyższych stawek podatkowych.

Skutki takiej polityki muszą się negatywnie odbić na kondycji finansów publicznych. Najprostszym, doraźnym ratunkiem dla „kasy państwa” jest skok na „prywatną kasę obywatela”. Obywatel się nie obroni. Niestety, taki manewr udaje się tylko raz i daje krótkookresowe, najczęściej iluzoryczne efekty.

Przyczyna braku płynności w systemie emerytalnym i tym samym deficytu budżetowego tkwi nie po stronie OFE, lecz ma swoje długookresowe i strukturalne uwarunkowania. Likwidacja OFE jedynie złagodzi ból deficytu budżetu państwa, przyczyn tego deficytu jednak nie usunie.

Przyjrzyjmy się najpierw, jak w świetle danych GUS (Roczniki statystyczne) wygląda w długim okresie dotacja budżetu państwa do systemu ubezpieczeń społecznych, łącznie z FUS i KRUS. Równocześnie pokazuję, jaki jest udział tej dotacji w dochodach budżetu państwa. Dotacja z budżetu państwa jest miarą luki w bieżącej płynności systemu emerytalnego.

Na przestrzeni ostatnich 15 lat luka płynności w systemie emerytalnym wzrosła pięciokrotnie, angażując średnio około 20 proc. dochodów budżetowych, przy czym kwota dotacji z czasem wyraźnie rośnie. Jakie są przyczyny strukturalnego kryzysu braku płynności w polskim systemie emerytalnym?

Pierwszą, fundamentalną przyczyną jest demografia i na ten czynnik rząd w krótkim okresie nie ma wpływu. Odwrócenie piramidy demograficznej wymaga co najmniej dwóch pokoleń. Drugą przyczyną jest sytuacja na rynku pracy, z którego pochodzi źródło zasilania systemu repartycyjnego. Źródło to niestety wysycha za sprawą polityki rządu. Istotą tej polityki jest ograniczanie obszaru legalnej pracy w Polsce. Z całego zbioru ludności aktywnej zawodowo (według Eurostatu i GUS jest to ludność w wieku 15-74 lat), a więc potencjalnych płatników zasilających system emerytalny, 15 proc. jest bezrobotnych, 2 mln młodzieży z kraju wyemigrowało, co najmniej 20 proc., chroniąc się przed fiskalną opresją państwa, pracuje w szarej strefie. Pozostaje jedynie to, co nazywamy wskaźnikiem legalnego zatrudnienia. Niestety, jest to zbyt mało, aby zbilansować system emerytalny.

Czas na wnioski. Złoty wiek systemów repartycyjnych w starzejącej się Europie niestety już minął. Właściwą odpowiedzią na ten fakt jest rozszerzanie alternatywnego sposobu organizacji systemu zabezpieczenia emerytalnego w postaci modelu kapitałowego i zmierzenie się z długookresowym ryzykiem rynkowym. Tak właśnie postępuje większość krajów. Likwidacja II filara w Polsce jedynie przedłuży rozpad finansów publicznych, samego zjawiska rozpadu jednak nie zahamuje. Jak pokazują dane, przyczyna nierównowagi tkwi bowiem w strukturalnych czynnikach związanych z polityką rządu.

Doświadczenie Chile

Niechaj lekcją dla Tuska i Rostowskiego będzie doświadczenie ostatniej, bo z roku 2008 reformy systemu emerytalnego w Chile. Chile jest jedynym na świecie przykładem sukcesu systemu kapitałowego, funkcjonującego nieprzerwanie już od przeszło 30 lat. Jego twórcami byli: Augusto Pinochet i Jose Pinera. Obecnemu rządowi Chile, zresztą o proweniencji socjaldemokratycznej, do głowy nie przyszło likwidowanie czy też ograniczanie filara kapitałowego. Istotą reformy wdrażanej przez Mario Marcela było zaostrzenie konkurencji między firmami zarządzającymi funduszami, zwiększenie zyskowności funduszy oraz zmniejszenie kosztów administracyjnych.

Aby wzmocnić konkurencję między firmami zarządzającymi, wprowadzono aukcje, na których firmy ubiegają się o nowych klientów. Kto zaproponował najniższe opłaty, do tego przez półtora roku trafiają wszystkie osoby wchodzące na rynek pracy. Każda instytucja finansowa może w przetargu startować. Dzięki temu powstają nowe fundusze, a konkurencja staje się realna. Z drugiej strony, żeby ułatwić samozatrudnionym (nasze mikroprzedsiębiorstwa) wejście do systemu emerytalnego, zniesiono obowiązek comiesięcznej składki. Można ją płacić np. raz w roku w maju, kiedy urzędy skarbowe zwracają nadpłaty. Zniesiono ustawowe ograniczenia w kształtowaniu struktury portfela inwestycyjnego w podziale na zagraniczne i krajowe akcje oraz obligacje. Jest to teraz decyzja administracyjna, zależna od sytuacji na rynkach finansowych. Istotnym elementem reformy było wzmocnienie roli państwa w postaci filara solidarnościowego polegającej na dopłatach do emerytury z budżetu jedynie dla tych, którzy z filara kapitałowego otrzymują mniej niż ustawowa emerytura minimalna. Reforma z roku 2008 była więc korektą systemu kapitałowego wynikającą z upływu czasu, nowych doświadczeń i zmiany uwarunkowań. W żadnym przypadku nie była demontażem systemu kapitałowego.

I na koniec ostatnia uwaga. Dzięki systemowi kapitałowemu opartemu na realnym, a nie wirtualnym kapitale gospodarka chilijska jest wolna od chorób trawiących kraje Unii Europejskiej. Budżet państwa od wielu lat notuje nadwyżkę, rachunek obrotów bieżących w bilansie płatniczym jest dodatni, dług publiczny do PKB oscyluje w granicach 10 proc., krajowa stopa oszczędności, najwyższa na świecie, wynosi około 25 proc., niska inflacja i niskie bezrobocie. Wszystkie makroekonomiczne wskaźniki akurat są odwrotne niż w Unii Europejskiej. Wszystkim orędownikom likwidacji filara kapitałowego w Polsce gorąco polecam gruntowne przestudiowanie doświadczeń gospodarki chilijskiej.

Prof. dr hab. Feliks Grądalski

Źródło: http://www.naszdziennik.pl/mysl/30363,czy-dostaniemy-emerytury.html

POLISH CLUB ONLINE, 2013.04.20

Waldemar Glodek

Autor: Waldemar Glodek